Le Conseil d’État a annulé l’arrêté royal de 2022 qui encadrait strictement l’activité de paris sportifs dans les librairies afin de lutter contre les « fausses librairies ». La haute juridiction estime que le gouvernement a dépassé ses compétences en définissant des critères relevant du législateur. Cette décision crée un vide juridique immédiat dans le secteur des jeux de hasard.
Une décision qui bouleverse l’équilibre du secteur
Le cadre juridique qui visait à limiter les dérives des « fausses librairies » vient de s’effondrer. Le Conseil d’État a annulé l’arrêté royal du 17 février 2022 qui encadrait strictement la pratique des paris sportifs dans les librairies. Ce texte, adopté pour freiner la transformation de certains points de vente de presse en quasi-agences de paris, n’a pas résisté à l’examen juridique.
La haute juridiction administrative estime que le gouvernement est allé trop loin dans l’exercice de ses compétences. Résultat : les critères imposés aux librairies pour proposer des paris sportifs disparaissent. À la clé, un vide juridique immédiat et de nombreuses incertitudes pour les exploitants, les autorités de contrôle et les joueurs.
L’historique de l’arrêté royal
Pour comprendre l’enjeu, il faut revenir en arrière. En 2010, les autorités autorisent les libraires à proposer des paris sportifs en activité complémentaire. Le contexte est alors difficile pour le secteur de la presse papier, dont les revenus chutent. Mais très vite, le modèle dérape. Certains établissements conservent l’étiquette de librairie tout en développant principalement — voire presque exclusivement — une activité de paris sportifs. L’avantage est réglementaire : obtenir une licence de paris F2 via une librairie est plus simple que pour une agence de paris classique. Le système crée un effet d’aubaine. Peu à peu, l’offre de paris explose dans les points de vente de journaux.
Face à ces dérives, le ministre de la Justice de la précédente législature, Vincent Van Quickenborne, décide d’agir. Un arrêté royal est adopté en février 2022 pour fixer des limites claires. L’objectif est double : maintenir une activité complémentaire autorisée tout en empêchant les abus.
Le texte définit une série de critères précis. Le nombre de terminaux de paris est limité. Les horaires de jeu sont restreints. Un plafond annuel de mises est imposé par établissement. Les librairies doivent proposer un nombre minimum de titres de presse différents et atteindre un seuil de chiffre d’affaires lié à la vente de journaux et magazines. Enfin, la part des paris dans le chiffre d’affaires global ne peut dépasser une proportion déterminée.
Les statistiques montrent alors un effet concret. Fin 2024, le nombre de licences de librairies proposant des paris chute nettement : 1.281 contre 1.812 trois ans plus tôt, soit une baisse de près de 30 %. Le régulateur du secteur parle d’un impact manifeste sur les renouvellements de licences.
Une contre-offensive juridique des opérateurs
Mais dans le monde des jeux de hasard, chaque nouvelle contrainte réglementaire déclenche presque systématiquement une riposte judiciaire. Les opérateurs contestent rapidement l’arrêté royal. Ils dénoncent un texte trop restrictif, difficilement applicable, fondé selon eux sur des critères arbitraires ou mal justifiés.
Le dossier remonte jusqu’au Conseil d’État. Déjà, il y a plus d’un an, l’auditeur général rend un avis sévère sur la solidité juridique du texte. L’arrêt définitif rendu fin janvier confirme cette orientation critique. La juridiction ne se prononce pas sur l’opportunité politique des mesures, mais sur la répartition des pouvoirs. Et c’est là que tout bascule.
Le cœur de la décision repose sur une question de compétence. Le gouvernement pouvait-il, par arrêté royal, définir ce qu’est une librairie pour y rattacher des conditions strictes liées aux paris sportifs ? La réponse du Conseil d’État est non.
Selon lui, le pouvoir exécutif disposait bien d’une habilitation pour encadrer l’activité de paris sportifs en tant qu’activité accessoire. En revanche, il ne pouvait pas redéfinir la notion même de libraire à travers une série de critères économiques et structurels. Or, c’est précisément ce que faisait l’arrêté : en fixant des seuils de chiffre d’affaires, des obligations de stock de presse et des proportions d’activité, le gouvernement établissait en pratique une définition réglementaire de la profession. Pour la haute juridiction, une telle définition relève du législateur, donc du Parlement, et doit passer par une loi — pas par un arrêté.
Un vide juridique immédiat et concret
Cette annulation produit des effets immédiats. Les conditions imposées par l’arrêté royal ne reposent plus sur aucune base légale. Elles ne peuvent donc plus être appliquées ni sanctionnées.
Concrètement, une librairie proposant des paris sportifs n’est plus tenue, à ce stade, de respecter les plafonds de mises, les limites de terminaux ou les seuils de chiffre d’affaires fixés par le texte annulé. Le cadre redevient flou.
Autre effet possible : le gel de l’octroi ou du renouvellement des licences. Sans critères clairs, l’autorité compétente pourrait se retrouver sans base suffisamment précise pour trancher les demandes. Une situation comparable avait déjà été observée avant l’entrée en vigueur de l’arrêté de 2022.
Le secteur met en avant le risque économique. De nombreux libraires dépendent de cette activité complémentaire pour maintenir leur rentabilité. Ils plaident pour une clarification rapide et juridiquement solide.
La balle revient au Parlement
Après l’annulation, la responsabilité revient désormais clairement au pouvoir législatif. Si les autorités souhaitent maintenir un encadrement strict des paris sportifs en librairie, elles devront passer par une loi définissant explicitement les critères applicables, dans le respect de la répartition des compétences.
Le chantier s’annonce délicat. Il faudra concilier sécurité juridique, protection des joueurs, viabilité économique des librairies et proportionnalité des restrictions. Toute imprécision pourrait rouvrir la voie à de nouveaux recours.
En attendant, le paysage réglementaire est fragilisé. Les « fausses librairies », que le texte visait précisément à faire disparaître, pourraient profiter de cette zone grise.